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社会福利机构服务标准化研究综述

日期:2018-02-09   作者:李明   编辑:   来源:  


 摘要    

社会福利机构是国家、社会组织和个人举办的,为老年人、残疾人、孤儿和弃婴提供养护、康复、托管等服务的机构,是维护好社会弱势群体根本利益的举措,也是实现社会安定的重要手段,体现了政府和社会对社会弱势群体的关怀。但是,随着社会福利机构数量的不断增多,建立和实施较为规范、统一的服务标准就成为促进社会福利机构健康、有序发展的必然要求。而建立和实施社会福利机构服务标准需要在一定的理论指导下进行,所以对国内外已有的相关研究成果进行归纳和总结,有利于更好地为社会福利机构服务标准化实践提供理论指导。

关键词:社会福利机构;服务;标准化

 

    1 研究假设

    1.1 经济人假设

亚当•斯密(Adam Smith认为,人都是“经济人”,是理性的,都有逐利的本性,都试图追求个人经济利益的最大化,所以可以建立各种利益分配规则和工作程序对人的行为加以约束和控制。泰勒(Frederick W. Taylor)基于这一理论假设创建了“科学管理理论”。他认为,要最大限度地提高工人的劳动生产率就必须制定详细的操作标准及工作定额。工人只要按照操作标准执行,完成规定的工作任务就可以了。但是,泰罗是按照身体最强、技术最娴熟的工人进行生产操作时的记录数据来制定具体的操作标准和工作任务。这样制定出来的操作标准和工作任务是大多数工人无法承受和完成的,必然会遭到工人的反对。亨利·福特在“经济人” 理论假设基础上,对汽车生产流程进行分解和优化,设计出“生产流水线”,实现了生产的流程化,使人成为机械的一部分,试图实现标准化和规范化生产。可见,经济人假设将人视为“经济人”,甚至是“工具人”,是机械的一部分,是完全可以进行约束和控制的。

1.2 社会人假设

人作为社会的动物是有感情的,也是基于一定的社会关系而存在的,具有一定的主观性和能动性。国外研究者逐渐对工业标准化理论的前提假设——“经济人”假设提出了质疑,并逐渐开始支持对人与人、人与机构及人与社会之间的关系进行研究。乔治•埃尔顿•梅奥George Elton Mayo首先对“经济人”假设进提出了质疑。他认为,人是有思想、有感情的,也是有人格的 “社会人”。对人的行为起决定作用的不是金钱和物质,而是人际关系。马斯诺Abraham H. Maslow进一步将人类需要由低到高依次划分为五个层次,即生理需要、安全需要、社会交往与爱的需要、尊重需要及自我实现需要。他认为,人类较低层次的需求得到满足后,就会追求更高层次的需求。可见,人对物质的追求只是人类需求的一部分,而简单地通过利用人逐利的本性来控制人的行为是不现实的。因此,社会人假设更加关注人的社会心理、人际关系及社会需求等。

无论是经济人假设,还是社会人假设的最终目的都是为了约束和控制人的行为,以提高效率,只是它们的侧重点各有不同。经济人假设注重技术条件和物质利益对人的行为的影响。社会人假设则注重社会心理、人际关系及社会需求等对人的行为的影响。所以,单纯地依靠技术和物质来控制人的行为是行不通的,还需要综合考虑社会心理、人际关系及社会需求等对人的行为的影响。

 

2 国外研究综述

20世纪初,西方国家爆发了经济危机,各种社会矛盾也随之爆发,社会动荡不安。为了缓和社会矛盾,维护社会稳定,西方国家大力发展社会福利事业,建立了很多的社会福利机构,为各类社会弱势群体提供各种专业化的社会福利服务。

在工业化背景下成立的各类社会福利机构,必然会受到工业标准化的影响和渗透。因此,这一时期成立的各类社会福利机构大都试图按照工业标准化的相关理论,建立和实施各项服务标准,对服务过程中的各种要素(包括人)加以控制,以达到服务效率最大化的目的。

2.1 机构化与去机构化

社会福利机构的服务与工业生产是完全不同的。社会福利机构服务的主要生产要素是由人组成的服务者的素质和能力,而产品是服务者提供的服务,产品的质量是由人组成的服务对象的主观感受来衡量。可见,社会福利服务的生产要素和产品都不是客观实在的物,服务产品质量也不能用物化标准来衡量。这就导致了简单地利用以“经济人”为假设前提的工业标准化理论来指导以“社会人”为基础的社会福利机构服务是行不通的,必然会遇到很多的问题。

20世纪50年代开始,国外研究者逐步发现传统的“机构化” 社会福利服务模式在具体实务过程中出现了因机构过度强调标准化管理,而忽视了服务对象的正常需求,使得服务对象产生了“压抑感”甚至“剥夺感”,以及标准化治疗方法导致服务对象产生了生理或心理异化、对机构产生过度依赖等问题。为解决“机构化”服务模式存在的问题,提高服务对象的生活质量,改善大型福利机构非人性化的环境,满足服务对象多层次的需求,国外研究者们提出了以社区服务为基础的“去机构化”服务模式。希尔恩伯格R. C. Scheerenberger认为,“去机构化”就是要求社会福利机构的服务对象应该拥有最少的生活制约。因此,他认为应该尊重服务对象的个性,减少对服务对象生活的管制,使他们能正常地融入社会。这种模式把服务对象当作“社会人”,使其尽可能地保持独立生存的权利,弱化了“机构化”服务模式对服务对象的控制和约束,允许服务对象在社区里生活,使其更好地实现“社会化”。可见,“去机构化”反对“机构化” 对服务对象的非人性化控制,而忽视了服务对象的多样性需求,但是并不完全反对“机构化”的存在。琼斯(P. A. Jones) 认为,去机构化虽然被人们广泛认同,但是机构还有其存在的必要性。可见,“去机构化”理论的提出并没有导致“机构化”理论的消亡,而是出现了两种理论模式并存的局面。事实也是如此,在西方国家“去机构化”的社区福利服务模式的发展并没有完全取代“机构化”的福利服务模式,而是出现了两种服务模式并存的局面。

通过对“机构化”服务模式的研究,研究者们逐渐认识到导致“机构化”服务模式不再被推崇的原因,除了其过分强调对服务对象的控制,而不能满足服务对象多样化的需求外,还有其标准设计方面的内在原因。贝瑞(L. L. Barry) 等人对公共机构的服务质量进行研究发现,导致服务机构公共性失误的根源在于服务标准的设计不完善,使得员工无法正确理解和适用服务标准,加之没有绩效考核、奖惩、问责等配套机制,最终导致了服务标准形同虚设。 罗伯特(M. C. Robert) 通过对教育机构的服务标准化进行研究,发现教育机构制定的服务标准往往低于服务对象实际需求的标准。他认为,出现以上问的的原因主要有:(1)主导制定标准的主管部门担心执行标准带来的损失太大,往往倾向于平均主义;(2)问责制缺乏;(3)权力分散;(4)社会投入的减少;(5)标准化对象的多元化等。社会福利机构服务标准设计的不足,必然会导致“机构化”服务模式的实施效果与社会期望的效果之间存在较大差距,进而影响“机构化”服务模式的社会影响力。可见,传统的“机构化”服务模式已经不再适应社会发展的需求,而需要进行改进和完善

2.2 机构化与去机构化的融合

在西方社会福利机构服务标准化实践过程中,“机构化”服务模式逐渐吸收了“去机构化”服务模式的优点,逐渐关注“社会人”的需求,主要表现在社会福利机构服务标准设计方面更加注重“社会人”的广泛参与和协商一致。如瑞典在制定标准的过程中总是根据总体利益最大化的原则,力求照顾到各有关方面的利益,制定妥协的标准。整个标准制定过程非常注重透明度和广泛性参与。英国则根据协商一致的原则来制定标准,在标准编制过程中,技术委员会对不同意见进行协商处理。如经协商仍不能达成一致意见,就由执行理事会进行仲裁。在美国,建立标准草案须经民主讨论,并向公众公布,广泛征求公众的意见。对有的重要标准,只要有一人反对,就必须重新进行讨论,直到协商一致为止。

可见,西方国家在标准设计方面更加注重利益相关方的共同利益,坚持协商一致和广泛参与的原则。这样制定出来的标准才能反映各利益相关方的诉求,避免单独利益方对标准的垄断,才能受到利益相关方的支持和拥护,最终才能确保标准的有效实施。

 

3 国内研究综述

国内研究者们对社会福利机构服务标准化研究都还处于起步阶段研究还比较零散,还未形成理论体系。国内社会福利机构服务标准化研究主要包括理论研究、实务研究及反思性研究三个部分。

3.1 理论研究方面

社会福利机构服务标准化的理论研究方面,赵丽君认为社会福利机构服务标准制订要有现代意识和国际眼光,社会福利机构服务标准制订要具有整体性和系统性,标准的实施要具有动态性并保持标准与实际的同步更新。冯晓丽也提出了同样的观点。她认为社会福利机构服务标准化实践要借鉴国际上成熟的经验和制度规范及国内其他行业标准化建设的成功经验。同时,她还特别强调我国社会福利机构服务标准设计过程中必须考虑到“人”的标准化问题,必须体现社会福利服务行业的特殊性。李放的观点基本涵盖了冯晓丽和赵丽君两人观点的内容。他指出,社会福利机构服务标准体系建设应与企业有所区别,应从机构的自身实际出发,注重标准之间的协调性,必须具备现代意识及持续改进。李浩与冯晓丽一样,非常关注服务标准化过程中“人”的因素。他认为我国社会福利机构服务标准化实践必须以人为本,抓重点、调结构、明层次,完善社会福利服务标准化体系,满足服务对象的基本需求,提高标准编写质量,加强对标准的宣贯、督导工作。甘雨兰与李浩的观点基本一致。她认为服务标准设计必须“以人为本”,强调服务对象的权利和安全;规范服务,关注流程的改进;明确职责,注重质量控制。高双英不但主张把儿童的利益放在首位,而且还强调将职业精神融入到儿童福利标准文化中去。崔炜也非常关注“人”在服务标准制定过程中的作用,并特别强调制度的作用。他认为机构服务标准化必须以市场需求为基础,以完善的制度为根本,以厘清职责为保障,以人才建设为支撑。

可见,国内研究者们大都认为,社会福利机构建立服务标准体系时必须坚持“以人为本”的基本原则,注重服务标准体系的整体性、系统性、协调性、适应性及持续改进。这些建立社会福利机构服务标准体系的研究理论,为我国社会福利机构建立其服务标准体系提供了基本的理论依据。

3.2 实务研究方面

社会福利机构服务标准化的实务研究方面,高双英和陈明认为建立儿童福利标准体系需规范儿童福利机构标准化的总体框架及标准制定计划,以指导标准化工作的可续性和有效性,并主张重点标准优先制定。赵丽君则介绍了北京市第一社会福利院的服务标准体系,为社会服务机构服务标准体系设计提供了实务参考。北京市第一社会福利院服务标准体系主要包括标准化大纲、工作标准体系、管理标准体系和技术标准体系等。这与杨立雄提出的《残疾人托养服务机构标准体系技术标准——管理标准和工作标准》设计基本一致。杨立雄认为残疾人托养机构服务标准体系应该由3个标准子体系组成,即《残疾人托养服务机构标准体系——要求、评价与改进》、《残疾人托养服务机构标准体系技术标准——管理标准和工作标准》和《残疾人托养服务机构服务质量等级划分及评定》。他还分别对这三个标准设计进行了详细的介绍和说明。可见,杨立雄提出的服务标准体系设计比赵丽君介绍的北京市第一社会福利院的服务标准体系更加系统和完善。杨立雄主张建立的服务标准体系,不但包括服务标准体系的具体设计,而且还包括与服务标准体系相对应的质量考核、评价及改进等配套体系,形成了一个较为完整、统一的服务标准化系统。这一服务标准体系反映了我国社会福利机构服务标准体系具体设计的基本要求,为我国社会福利机构服务标准体系具体设计提供了参考模板。

3.3 反思性研究方面

目前,我国对社会福利机构服务标准化进行反思性研究的文章并不多,研究的也不够系统和完善。如谢晶和董志超对我国养老机构服务标准体系进行了反思。他们指出我国养老机构服务标准标准体系存在着“碎片化”、“理论滞后”、“制约性不足”、“操作性不强”、“研究人员匮乏”及“各自为政”等问题,并认为导致以上问题的原因在于服务标准体系设计不合理,所以需从服务标准体系的顶层设计方面着手解决。谢涵则对我国残疾人托养机构服务标准体系进行了反思。他认为我国残疾人托养机构的标准化服务水平与残疾人多样化的需求之间存在巨大差距,需要从完善残疾人托养服务标准体系方面努力。

可见,谢晶、董志超及谢涵等人都主要集中于对我国社会福利机构的服务标准体系进行反思性研究,发现了我国社会福利机构服务标准体系存在的一些较为普遍的问题,也提出了一些解决问题的策略。但是,社会福利机构服务标准化除了建立服务标准体系外,还包括实施服务标准的过程。所以,社会福利机构服务标准化还有很大的研究空间。

4 国内外研究述评

综上所述,国外与国内研究者对社会福利机构服务标准化的研究既有相似之处,也有一定的差别。相似之处是国内外研究者都认识到“人”的重要性,都特别强调注重分析各利益相关方的诉求,坚持协商一致和广泛参与的原则。不同之处在于国外研究者特别注重对社会福利机构服务标准化的反思性研究,并形成了一定的理论体系。而国内研究者对社会福利机构服务标准化的反思性研究还不足,还未形成理论体系,还有很大的研究空间。所以,国内研究者还需要进一步加强对我国社会福利机构服务标准化的反思性研究,不断总结我国社会福利机构服务标准化的成功经验并及时发现和反馈社会福利机构服务标准化过程中存在的问题。只有这样才能不断提升我国社会福利机构的服务水平,确保服务质量,保障服务对象的权益,提高社会福利机构的社会知名度及信誉。

同时,国内研究者对我国社会福利机构服务标准化的研究几乎都采用定性研究的方法,而很少采用定量研究的方法。所以,采用定量研究的方法或定量研究与定性研究相结合的方法研究我国社会福利机构服务标准化还有很大的空间。

 


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